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2018-11-17 20:55 来源:蜀南在线

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【中国改革 滨海实践】之四:从一马当先到齐头并进:融入京津冀协同发展的滨海新区

2月,回延安。


来源:凤凰国际智库

作者:李帅宇,凤凰网国际智库研究员

【编者按】

“北上广深”是中国四大一线城市,经过改革开放后40年的高速发展,上海所处的长三角地区与广州、深圳所处的珠三角地区,已经成为中国经济最发达和最有竞争力的区域。上海、深圳、广州不仅是区域经济发展的龙头,更加带动了周边苏州、无锡、杭州、宁波、东莞、珠海这些城市齐头并进。2015年4月,中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称“纲要”),通过国家顶层设计为京津冀地区城市群的发展规划了蓝图。北京和天津是中国北方经济竞争力最强的两个城市,加上雄安新区成立后蓄势待发的河北,作为国家战略的京津冀协同发展正在着力实现着面向未来的广阔前景。

中国的大型城市,在经历了资源与经济要素中心聚集的过程后,正在逐步过渡到局部外溢扩散的阶段。在大型城市群形成的过程中,中心城市周边地区如何把握住机遇,在承接经济要素和资源外溢中迎来快速发展;中心城市如何有序疏解人口、资源、环境的巨大负担,一举解决人口膨胀、环境污染和交通拥堵等等城市病,将会成为新时代中国转型发展过程中亟待解决的一项挑战。实现区域协同发展将是有效应对这一挑战的重要路径。

1986年邓小平视察天津,看到天津经济技术开发区发展势头良好时,曾表示“一部分地区发展快一点,带动大部分地区,这是加速发展、达到共同富裕的捷径”。在这片土地上发展起来的滨海新区,正在把握新时代的机遇,为京津冀协同发展战略破局,携滨海方案,实现自身转型升级,服务周边区域。

【拧成一股绳:一切为京津冀协同核心目标发力】

北京、天津、河北两省一市之中,河北省的经济发展水平相对居后,因而有观点认为京津冀协同发展是北京和天津向河北转移资源,以带动河北省的发展。还有一种观点认为京津冀协同发展是北京需要主动减负,天津和河北只需被动承接。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文告诉凤凰网国际智库记者,在京津冀协同发展的核心问题上,各地在《纲要》出台之前有过不同意见,实际上是希望自身争取到更高的战略地位,而最终由中央审议通过的《纲要》则是在统筹兼顾的基础上做出的规划。

京津冀协同发展是一项重大国家战略,涉及范围和领域非常广泛,但核心目标与重点突破领域明确。《纲要》指出,京津冀协同发展核心是有序疏解北京非首都功能,要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域取得突破。在2018-11-17举行的京津冀协同发展论坛上,天津市委常委、滨海新区区委书记张玉卓将滨海新区服务京津冀协同发展的重点领域总结为深化交通体系协同,深化改革攻坚协同,深化科技创新协同,深化生态保护协同。

对北京而言,通过京津冀协同发展是在做减法,能够减轻城市过重的人口、资源、基础设施和环境的负荷,更加明确北京作为全国政治中心、文化中心、国际交流中心、科技创新中心的首都核心功能。对于河北而言,通过京津冀协同发展是在做加法,将雄安建设成为国家级新区,系统承接京津地区产业转移,推动经济发展。而对天津滨海新区而言,京津冀协同发展是做乘法,滨海新区的区位优势将会进一步放大,高端制造业基地的优势地位得以巩固,产城融合有望加速实现。

京津冀协同发展的推进使得北京明确了首都核心功能,在几大中心的建设中,没有经济中心的发展目标,使得天津作为北方经济中心的角色定位更加明确,而在天津经济总量中举足轻重的滨海新区无疑是天津经济发展的龙头。滨海新区在过去十年以制造业为优先发展产业,产业布局不断完善,但面临着如何加强自主研发创新能力,完成产业升级的迫切任务。有效利用和吸纳北京高等院校和科研机构丰富的人才资源,能够为滨海新区完成产业升级创造重要的条件。而作为京津冀地区最重要的出海口,滨海新区坐拥的天津港,同样可以受惠于辐射腹地经济发展加速,周边区域交通基础设施提升。

滨海新区基本形成了对接京津冀、辐射环渤海、畅通全地域的大交通网络。

不论从《纲要》的规划内容,还是相关省市的发展诉求来看,京津冀协同发展都具有实现共赢的美好前景,尽管基于京津冀现有的经济发展水平和行政管理框架下,仍有不少挑战需要克服。北京交通大学经管学院教授、中国城镇化中心主任赵坚就对凤凰网国际智库记者表示,在目前分灶吃饭,自己养活自己的财税体制和行政区划下,经济发展作为地方政府考核晋升的重要指标之一,无疑会使得地方政府优先关注GDP增长,谋求重大项目优先在本地区落地。利益驱动会降低决策的质量,不能实现资源的优化配置,在区域协同发展中会暴露非常明显的弊端。

“他山之石,可以攻玉”,日本将东京湾建设成世界上最成功的大湾区的经验,对于区域协同发展过程中如何克服行政权力分化,地方利益不一致造成的负面影响具有一定的借鉴意义。依托东京湾发展起来的东京首都圈包括东京都、埼玉县、千叶县和神奈川县。凤凰网国际智库在分析中发现,东京湾地区一都三县的大小城市在系统开发该地区的过程中,即遵循基本属地原则,确定“谁开发,谁拥有”;与此同时,由国土交通省的关东地方整备局牵头成立了一都三县所有地方政府参与的东京湾港湾联协推进协议会,作为主要协商机构。此外,还有专门由负责项目开发的物流公司、沿海制造业企业和港口建设公司共同参与的东京都港湾振兴协会。由此可见,完善的协调机制对东京湾地区实现共同发展的重要作用。

因此,在京津冀协同发展推进落实中,同样需要实现中央政府顶层设计,地方政府合作协调,重点项目有序推进,将会决定协同发展的核心绩效。而要实现这一目标,多层次、宽领域的跨区域协调协商机构平台的建设不可或缺。

【滨海新区产业升级,赋能周边省市经济发展】

滨海新区自2006年成为国家级新区以来,一直将现代制造业作为重点发展产业。天津作为近代以来,中国最早对外开放通商的城市之一,也是最早开启工业化进程的城市之一。早在改革开放初期,天津已经逐步发展起以天津钢铁和大港油田为代表的重化工业。此后,通过大规模引进摩托罗拉、三星、丰田、空中客车为代表的外资企业,滨海新区逐步在电子信息、汽车和航空等领域取得快速进步,产业体系进一步完善。然而,相比于中国民营经济最发达的长三角和珠三角地区,天津本土企业发展一直非常有限。从各地区在A股上市公司的数量对比上就能清楚看到其中的差距。此外滨海新区制造业虽然在经济总量上快速增长,但不少产业仍处在产业价值链的中低端。

人才在知识经济的时代具有不可替代的重要性,二线城市近年来开始的“抢人大战”正是对这一趋势最好的注脚。北京作为中国高等教育最发达的城市,聚集了大量的科研创新型人才。通过机制建设与平台合作,滨海新区正在探索出借力北京人力资源优势,为本地产业升级赋能的路径。天津市委书记李鸿忠在《天津日报》刊载的《以五大发展理念为统领全力推动京津冀协同发展》一文中就曾指出,演绎好京津冀协同发展这部大戏,要按照功能定位,扮好角色,积极向北京这个中心靠拢,依靠北京,配合北京、服务北京,主动承接非首都功能疏解。

《天津滨海新区发展报告(2006-2015)》将滨海新区与北京建构协同创新共同体总结为“科技研发+中试基地+产业化基地”模式。曾参与报告撰写的滨海综合发展研究院办公室主任倪方树向凤凰网国际智库记者具体介绍了这一模式。滨海新区与位于北京的中央科研院所、大学和企业合作,共建重点产业研究院、生产力促进中心、科技企业孵化器等科技研发与服务平台,建立了创新资源和平台开放共享机制。其中具有代表性的机构有滨海—中关村科技园,北京大学新一代信息技术研究院,清华科技园启迪之星天津生态城基地等。

北京、天津和河北三地发展与改革委员会在2017年底联合发布了《关于加强京津冀产业转移承接平台建设的意见》,其中天津滨海新区作为集中力量打造的四个战略合作功能区之一,在积极对接,引进北京企业落户天津的同时,滨海新区也凭借先进制造业基地的优势,采取走出去的方式,对接河北要素成本比较优势和承接产业转型升级的需求,支持河北创建国家科技成果转移转化试验区。

滨海新区不断推进重点平台建设,积极承接非首都功能疏解。

与此同时,京津冀协同发展示范区作为天津自贸试验区的特色发展方向,滨海新区政府和自贸区管委会专门制定了《天津自贸试验区服务京津冀协同发展工作方案》,力图发挥自贸区服务京津冀协同发展的最大效益。滨海新区推动建立了服务京津冀协同发展工作机制,设立了总规模100亿元的京津冀产业结构调整引导基金,以及10亿元的京津冀协同创新科技成果转化创业投资基金。这些资金将全部用于承接北京非首都功能疏解,并推进河北省产业发展升级。

2018年初,天津滨海新区—唐山曹妃甸区协同发展合作示范产业园揭幕,产业园将会借鉴滨海新区产业发展的成熟经验,为滨海新区企业走出去打造优势平台。在此之前,位于滨海新区的天津港保税区、滨海高新区等功能区就分别与唐山市的曹妃甸综合保税区、唐山高新区、丰南经济开发区共建产业合作园区,共同承接北京功能疏解和产业转移,同时滨海新区推动区内企业到唐山投资并引荐产业链延伸项目,实现利益共享。滨海新区与唐山将凭借港口资源、区位交通和实体经济等共同优势,作为重要承载地推动国家战略深入实施。

【从因港而兴天津滨海,到因港而兴京津冀】

天津港是中国北方最大的港口,同时也是京津冀地区最重要的出海口。交通一体化是《纲要》中规划的京津冀协同发展的重点突破领域,天津港周边交通网络的完善,能够有利于进一步提升天津港的综合竞争力,服务京津冀地区。尽管如此,环渤海地区港口较为密集,除天津港外,还有黄骅港、秦皇岛港、曹妃甸港等大型港口,存在着港口产能利用率低,投资过剩,竞争过度,缺乏协同的问题。

从2017年开始,京津冀协同发展的推进,也加快了环渤海地区港口改变以往单纯竞争模式,走向竞争与合作并存的新局面。天津港有限公司相继与曹妃甸港集团公司、河北港口集团签署合作协议,加强港口错位发展协调,提升集装箱吞吐量等多个领域的合作。2017年3月,环保部会同京津冀及周边地区大气污染防止写作小组等相关单位,发布了《京津冀及周边地区2017年大气污染防止工作方案》,在针对机动车污染治理上,要求在2017年9月底前禁止天津、河北及环渤海地区港口接收柴油货车运输的集疏港煤炭,改由铁路运输。作为煤炭运输大港的天津港,每年减少柴油车运输两百万辆次以上,告别了三十多年汽车运煤历史。为了缓解铁路运力不足,天津港通过京津冀地区港口的合作框架,与黄骅港、曹妃甸港协调分散煤炭集疏港目的地,保证治理方案要求能够落实。

天津港作为中国北方对外开放的龙头,搭乘京津冀协同发展的东风,进一步提升国际竞争力是发展过程的必经之路。货运专家、交通部规划院副总工程师谭小平向凤凰网国际智库记者表示,发展以海公铁联运为主的集装箱多式联运,是国际主要港口的发展趋势,但中国主要港口在这一领域发展严重滞后,海铁联运比例仅为2%左右,远低于国际大型港口30%-40%的水平。集疏港铁路基础设施不完善,和交通领域的多头管理是制约港口集装箱多式联运发展的关键因素。连接天津与石家庄、承德的津石铁路、津承铁路在“十三五”期间启动建设,使得天津有望构筑直通区域腹地的7条对外铁路通道。加上市域铁路枢纽的完善,规划铁路直接进港,与对外通道相连接,天津港将形成“北进北出,南进南出”的环放式铁路疏港网络结构,增加天津港集疏运能力50%以上,大幅提升铁水联运比例。

天津港在中国北方无可比拟的区位优势,使得其所在的滨海新区在物流运输产业上发展迅速,成为当地服务业发展的亮点之一。周边省市不仅在产业发展上因此而获益,同样也在消费升级的大背景下,惠及民生领域。著名的跨境电商企业网易考拉,在滨海新区的东疆保税港区建成了其在北方最大的物流分拨中心,占地11万平方米。网易考拉天津区总经理崔俊杰在向凤凰网国际智库记者介绍中心运营情况时表示,选择在滨海新区设立分拨中心,将产品发送覆盖包括京津冀在内的华北7省和东北3省,看中的正是这里的区位优势。同时天津港受惠于自贸区政策酝酿的先理货后报关政策,有望将物流成本降低30%,进一步巩固滨海新区发展物流运输业的比较优势。

天津港进一步提升综合竞争力,服务京津冀地区

首都城市与港口新城的协同发展潜能能有多大?以与中国临近的韩国和日本为参照,恰好可以一见端倪,预见滨海新区借助京津冀协同发展成为新都会城市的光明前景。仁川是临近韩国首都的港口城市,搭乘首尔经济腾飞和产业转移的契机,如今已经在人口上超越釜山成为韩国第二大城市,并且在经济总量和港口吞吐量上向釜山迎头赶上。横滨是东京湾沿线的港口城市,自明治时期开始,成为日本最早的开埠口岸,伴随着从江户变为东京的新首都快速发展。在二战后的重建过程中,横滨全面融入东京湾整体开发,打造了日本最大的京滨工业区。上世纪80年代开始,横滨开始将“未来港湾21世纪”城市规划从蓝图付诸实践,以建立支援东京的新都会为目标,将原本的工业区建设成为了集商业、办公、交通、旅游为一体的港口城市综合体。横滨市更是在这一过程中在城市竞争力上实现了对长期占据日本第二大城市的大阪的全面超越。

【从双城记到三城记:滨海新区再迎发展助力】

2017年以来,京津冀协同发展的大事件和焦点非雄安新区莫属。2018-11-17,中共中央和国务院决定设立雄安新区,如同为京津冀协同发展再添一枚助推火箭。从此北京与天津的双城记,变成了三城记。“千年大计,国家大事”、“比肩深圳特区和浦东新区”的定位,表现了中央政府对雄安新区的高度期望。一时间,关于雄安新区的设立对滨海新区的影响,成为了舆论热烈讨论的话题。一种声音认为雄安新区的设立,将会使得国家在京津冀地区的战略重心向雄安新区倾斜,滨海新区在京津冀协同发展中的战略地位将会下降,并且雄安新区未来的发展将在产业、人才等多个领域与滨海新区形成竞争。事实上,雄安新区的设立将成为滨海新区发展历程中难得的机遇。

针对个别唱衰滨海新区战略地位的观点,滨海综合发展研究院副院长蒋宁认为,这种观点很片面,没能从宏观角度综合理解国家级新区发展战略,在观察地区发展时仅仅关注了政策红利的刺激作用,而忽视了自主创新的意义。凤凰网国际智库对全国19个国家级新区发展规划纲要进行梳理时发现,每个国家级新区在设立之初都有既定的重点发展试验领域,作为国家战略的一部分发挥相应功能。除了各个国家级新区重点探索的发展领域,中央政府给予的政策优惠则体现了趋同的趋势,政策红利并不会像从计划经济向市场经济转型初期,发挥在深圳以及上海浦东一样的决定性作用。

西方学者在研究中国经济发展时,提出了“财政联邦主义”的概念,并由此认为激烈的地方竞争,是促进经济快速发展的重要原因之一。显然京津冀协同发展,需要强调协同,也需要合理的竞争。另一方面,同样作为国家战略,雄安新区和滨海新区分工各有不同。雄安新区是建设北京非首都功能的集中承载地,滨海新区是建设先进制造业研发生产基地,带动环渤海经济发展。尽管雄安新区未来将会重点发展高新科技研发基地,但不搞工业聚集区的定位,恰恰能够使得临近的滨海新区,依靠完善的产业园区与先进制造业研发转化基地,与雄安新区形成优势互补,促进产业升级并向高端价值链延伸。

滨海新区迎来京津冀协同发展新动力

著名区域经济学者,首都经济贸易大学副校长杨开忠向凤凰网国际智库记者分享了如何看待雄安新区的设立对滨海新区的影响。杨开忠认为雄安新区的设立,必将促进河北省的经济发展,而坐拥天津港的滨海新区必将因港口辐射腹地经济实力的增强,而大幅获益,这一效应在长三角和珠三角地区已经有明显的体现。具备区位优势的港口,需要与产业发达的腹地相连,才能交相辉映。

进入21世纪以前,东南沿海地区的省市是中国改革开放历程中的弄潮儿,发展成为了先富起来的地区,一时间对于东西部发展不平衡的担忧备受关注。新世纪以来,随着西部大开发和中部崛起战略的实施,让中西部地区迎来飞速发展,武汉、重庆、成都、西安、郑州等中西部中心城市的经济竞争力不算提升,两江新区、天府新区、西咸新区等一批国家级新区方兴未艾。

因而,曾经对东西部发展不平衡的担忧,近几年转变成了对南北部发展差距拉大的顾虑。东北地区和华北地区作为资源型城市和老工业基地,在新旧增长动能转换和产业升级上面临着巨大挑战。京津冀协同发展战略在这种背景下的出台,无疑为北方经济发展带来了及时雨。天津滨海新区将自身发展战略融入京津冀协同发展,受益于协同发展,服务于协同发展,在新时代为区域经济转型,提供了具有见地的滨海方案。

[责任编辑:唐羊 PN177]

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